Fausses promesses et fausses attentes ou Les citoyens et la définition oligopolistique de l’intérêt général

routecoupeebejaiaLes citoyens ont de nouveau bloqué la circulation sur deux routes nationales (les RN 09 et 43) à hauteur de Souk el Tenine au nord est de la wilaya de Béjaia. La cause ? Le Wali a promis ce qu’il ne pouvait tenir et les citoyens ont attendu ce qui ne pouvait arriver. Leurs communes auraient du être approvisionnées en gaz naturel cet hiver, elles ne l’ont pas été. Le « transport » du gaz ayant été empêché en amont (la focalisation sur la commune limitrophe est trompeuse) il ne peut être « distribué » aux communes situées en aval (Souk el Tenine, Melbou, Ziama Mansouria, Tamridjt et Darguina). Pourquoi ? Premièrement parce que les citoyens considèrent toujours que la manière par laquelle le Wali tiendra sa parole ne les intéresse pas. Ne pouvant savoir, ils n’ont pas à savoir, ont-ils affirmé encore récemment. Et puis quand le Wali explique, c’est pour dire pourquoi il ne peut tenir sa promesse et non comment il pourrait le faire. Le Wali n’est pas disposé à mettre l’administration sous le contrôle des citoyens et de l’opinion publique en établissant un plan de travail vérifiable et réfutable (1). Et les citoyens ne sont pas en mesure d’encourager l’administration à le faire. Ils ferment les yeux, tendent les bras vers le ciel et attendent que le gaz coule ironiserait Kamal Daoud. Les non croyants eux se contenteraient de fixer leur robinet. Mais plus fondamentalement, le gaz ne sera pas livré aux citoyens parce que le processus par lequel il pourrait l’être, dépend d’une multitude de facteurs et d’agents qui ne s’accordent pas pour que les choses se mettent en place de la manière convenable. Parce que chacun n’est pas mis devant ses responsabilités, redevable de ses actes. Le Wali peut alors, tout en veillant sur les occasions de profit personnel, s’excuser de ne pas avoir de baguette magique et accuser différentes parties d’irresponsabilité et de surenchère. Entre l’exigence du service à rendre et les dysfonctionnements du processus qui le rend possible, le Wali est obligé de mentir parce que, à un niveau supérieur, au nom de la paix sociale (mais pas seulement), on lui demande de gagner du temps (mais aussi des occasions de profit et des clients). Ils n’ont eux-mêmes, du haut de leur magistère, pas de baguette magique. Ainsi les autorités, le Wali et les citoyens jouent-ils au chat et à la souris. Pour des projets d’utilité publique donc, le consensus autour de leur intérêt est difficile, sinon impossible à construire, dès lors que l’autorité de l’Etat est défaillante, que son pouvoir d’achat (limité par nature) ne peut plus faire face aux surenchères privées (illimitées par nature). La difficulté est double, il faut alors reconstruire l’autorité de l’Etat et le consensus social. Et pour ce faire, il faudrait de nouveaux rapports entre la société civile, l’Etat et la société. Il faudrait sortir de la période des arouch où la société s’est faite complice du pouvoir pour avilir la société civile. C’est l’absence du contrepouvoir d’une société civile autonome et puissante qui fait que les citoyens sont réduits à faire de l’opposition négative.

Le dialogue de sourds qui s’installe ainsi entre les citoyens et l’administration, cet échange de fausses promesses et d’attentes infondées, autour du projet d’utilité publique résultent globalement du cloisonnement des débats qu’il y a autour des problèmes qu’il suscite et de l’inégale répartition de l’information les concernant. La fragmentation des points de vue des parties concernées n’est pas dépassée et un consensus ne peut se dégager pour libérer la voie à l’action. Le point de vue de l’administration seul à la voie libre. On peut rapporter cette nouvelle opposition de la société au décalage qu’il y a aujourd’hui entre ses niveaux d’exigence, étant donné son niveau d’éducation et d’information, et les pratiques administratives qui relèvent d’une époque révolue. La persistance de ces pratiques, le retard que prend la réforme de l’Etat, s’expliquent par la défiance que les autorités continuent de nourrir à l’égard de la population et par la nouvelle confiance qu’elles ont tendance à concéder à certaines puissances de l’argent (2).

On peut distinguer différentes causes ou supports dans le différend qui oppose citoyens et administration. Tout d’abord du point de vue du droit, la parcellisation de la parole publique qu’implique la procédure de l’enquête d’utilité, identifie trop facilement le point de vue de l’administration à l’intérêt général et les points de vue des parties prenantes civiles (pas celle de l’entreprise publique de réalisation) à ceux d’intérêts particuliers. La critique du projet se présente alors comme une somme de points de vue individuels hétéroclites facilement qualifiés d’égoïstes, cédant à la surenchère. Et quand l’administration s’arcboute sur le privilège que lui confère le droit quant au pouvoir de définir l’intérêt général, que la société lui conteste ce droit et développe de nouvelles exigences, le dialogue social se transforme en guerre de positions où le plus faible est supposé céder à la longue (3). La procédure d’enquête publique aboutit en général soit à une amélioration de l’acceptabilité du projet soit à un blocage de l’administration. La production du consensus n’étant pas l’objectif ultime de l’enquête. En règle générale, cette raison ne suffit pas à motiver l’opposition citoyenne. Elle est cependant la première opposition à une participation citoyenne effective. A mon avis, il faut rétablir et revaloriser le rôle médiateur des collectivités locales si l’on veut permettre aux populations de participer à la construction des consensus autour de ces projets d’utilité publique. Le face à face Etat-particulier est trop soumis à la tentation du rapport de force, qui s’est trop souvent modulé en fonction de la proximité au pouvoir, ce dont l’opinion a la mémoire et la société une plus faible acceptation.

Il faut évoquer ensuite une seconde raison. Il s’agit cette fois de la disjonction qui peut exister entre différents canaux de communication, entre une parole publique, officielle et officieuse, et des paroles privées. Ce qui est dit en privé n’est pas ce qui est dit en public. Il n’y a pas alors de dialogue public réel mais un management de tractations localisées. Il s’ensuit qu’un point de vue (patronné par l’administration) va essayer de s’imposer sur la base d’une inégale répartition de l’information, d’une inégale capacité argumentative des différentes parties, et compte tenu du réseau d’information par lequel il peut participer à la formation de l’opinion publique (des citoyens ne peuvent user d’une information privée comme d’une information publique, ni accéder aux médias des points de vue dominants). Le consensus recherché sera alors imposé par la voie médiatique. Il va sans dire que cela ne remettra pas en cause la conviction des citoyens concernés même si leur isolement peut devenir effectif. On peut au contraire se retrouver en face d’une situation où les discours publics deviennent moins consistants que les non-dits, que ceux-ci non refoulés deviennent à leur tour insistants et que la répétition médiatique des points de vue dominants devienne révoltante (4). On est  dès lors dans une véritable impasse, car c’est alors la légitimité du projet et de l’autorité (celle centrale étant considérée comme complice de celle locale) qui est mise en cause.

Dans ce même ordre idées (privé/public), une troisième raison peut être ajoutée. Elle met en cause la crédibilité du processus de conception du projet et sa réalisation. La Suède a séparé l’administration (les ministères) qui conçoit les projets publics de celle qui les réalise (des agences) pour qu’une redevabilité (5) des comptes puisse exister. Les bureaux d’études n’ont pas l’autonomie suffisante pour faire étalage de leur technicité. Leurs études ne peuvent être contestées, améliorées, car elles ne sont pas accessibles au public. Les choix de l’administration restent trop discrétionnaires, ce qui entraîne une certaine suspicion quant aux réelles parties prenantes au processus de conception et de réalisation du projet d’utilité publique. Car les citoyens s’interrogent, et obtiennent parfois les réponses, quant à savoir qui participe à la décision et pourquoi. Leur enquête peut révéler des interférences inappropriées telles celles d’intérêts de parties prenantes privées concernées indirectement par le projet (du fait de la gestion du foncier que celui-ci implique par exemple) et qui de ce fait l’emportent sur ceux de parties directement concernées.

Une dernière raison, qui complète la première, concerne le point de vue citoyen et les conditions de sa participation. Elle explique la conduite négative des citoyens. A cause de la segmentation du problème aux yeux des citoyens qui n’en ont qu’une vision locale, et l’asymétrie d’information qu’elle occasionne en faveur de l’administration qui dispose d’une vision globale, il s’établit une asymétrie de pouvoir entre l’administration et le citoyen qui fait refuser à ce dernier d’entrer dans le jeu du débat. Le citoyen ne peut objectivement accéder à l’information que possède l’administration. Il ne peut évaluer ni la teneur de l’engagement de celle-ci d’une part, ni ne peut sanctionner la trahison de son serment d’autre part. Aussi, de l’administration, attend-il une promesse ferme dont il ne peut vérifier la valeur. Il ne sait pas, ne peut savoir, dans quelle mesure l’administration peut tenir sa promesse . C’est que les citoyens pour s’élever au niveau d’information de l’administration n’ont pas l’assistance d’une société civile, qui elle-même n’a pas les moyens d’accéder à ce niveau d’information pour faire contrepoids à l’administration. A mon avis, le seul moyen de pouvoir faire contrepoids c’est de faire jouer un nouveau rôle aux retraités de l’administration. Si nous refusons de transformer les règles du jeu entre administration, société civile et société, c’est vers un discrédit accu des institutions que nous allons. Il faut que l’administration locale puisse être corrigée; si elle ment, le citoyen doit pouvoir la démettre, il faut que l’administration centrale puisse s’en désolidariser. Il faut encourager l’administration à s’ouvrir (7), il faut encourager la société civile à prendre sa part dans le développement.

Il y a chez la société civile actuelle une propension à ne voir dans tout projet public qu’une opportunité de profit privée. La seule latitude loisible aux citoyens est d’exprimer des intérêts particuliers qu’ils ne peuvent ni ne doivent défendre aux yeux de l’opinion publique mais qu’ils doivent seulement soumettre à la discrétion de l’administration. Le danger d’une telle démarche est évident : la concurrence des intérêts particuliers échappe au cadre d’une définition démocratique de l’intérêt général pour être soumis à l’appréciation d’oligopoles à la recherche de surprofits.

Dans quelle mesure les citoyens peuvent-ils venir à bout de cette définition oligopolistique de l’intérêt général ? Les citoyens n’ont pas voulu savoir jusqu’à présent dans quelle mesure leurs doléances pouvaient être satisfaites, dans quelle mesure les promesses des autorités pouvaient être tenues. Ils se sont contentés de développer des positions de refus. Et l’administration a continué à défendre son privilège quant à la définition de l’intérêt général, elle a poursuivi sa guerre d’usure contre les oppositions citoyennes. Qui de bonne foi, qui de mauvaise. Cette guerre de positions s’apparente à une guerre de tous contre tous, parce qu’administrée par les autorités, expose les biens publics, les équipements collectifs à la vindicte populaire pour se faire entendre de l’Etat. Le pouvoir de négociation est alors associé à la capacité de nuisance; supérieure à celle du vis-à-vis, elle peut être prise en compte. Il faut affecter la balance des comptes publics de sorte à pousser l’administration à modifier ceux-ci. Encore que dans certains cas, l’administration puisse occasionner à la société des pertes nettes dont elle peut se considérer comme seule juge quant à la valeur future actualisée.
Les citoyens en fait ne pourront pas savoir s’ils ne bénéficient pas du concours ouvert de la société civile, si les fonctionnaires continuent de se démettre de leur statut de citoyens, si l’administration ne réorganise pas son travail de sorte qu’elle puisse être publiquement redevable de ses comptes (8). L’asymétrie d’information est trop grande, elle ne peut manquer d’être exploitée par des oligopoles.

Sommes-nous donc en mesure de construire de manière consensuelle les intérêts locaux, nationaux et régionaux (car la région sera d’abord une du monde et non plus seulement d’un pays si nous n’y prenons pas garde) de sorte à vivre en paix ou continuerons nous à les confier aux soins de particuliers qui ne pourront que s’empresser de satisfaire des intérêts particuliers ?
Il faudrait commencer par traiter cette asymétrie d’information, en ouvrant les données publiques aux citoyens, de sorte que l’intervention des citoyens puisse être positive, raisonnée et raisonnable, que l’administration ne puisse pas s’identifier à l’intérêt général de manière exclusive mais être son instrument. Dans le cas du gaz que nous avons évoqué, il faudrait savoir quelles sont les possibilités réelles d’alimenter la région en gaz naturel, ses différentes localités, aborder les problèmes publiquement et collectivement en explicitant les différents choix auxquels nous serons confrontés, de sorte que le plan retenu puisse gagner l’adhésion de la majorité et puisse être vérifié dans son exécution à ces différentes étapes.

Notes

[1] L’absence de la société civile (pour débattre et suivre le plan de travail) explique en partie le comportement des citoyens. La société n’a pas grande confiance dans une société civile, dominée par les fonctionnaires et soumise à la tentation monétaire.

[2] On ne prend pas suffisamment au sérieux, parce qu’authentiquement nationale, la question d’une organisation de la société qui puisse assurer la confiance du tout à l’égard des parties. Face à l’institution militaire, il n’y a pas de société globale pour faire pendant à l’Etat. L’institution militaire se trouve alors en face de populations aux tendances centrifuges.

[3] Ce qui ne semble plus être le cas depuis quelques années. Dans le cas de l’opposition d’Aokas, cela dure depuis plus de sept années et la situation semble évoluer dans une direction très coûteuse pour la collectivité locale et nationale. La gestion du foncier aux travers des équipements publics ne peut plus être discrétionnaire avec la libéralisation de son marché.

[4] Dans le cas de l’approvisionnement en gaz des localités du nord-est de la wilaya, la pression médiatique n’a pas pu renverser le rapport de forces au bout de sept ans d’exercice. Lors des dernières rencontres avec les citoyens, le Wali a pour la première fois envisagé le changement de tracé pour le passage du gaz, répondant ainsi aux attentes des opposants du tracé ancien en faisant planer toutefois la menace d’un nouveau retard pour les citoyens réclamant le gaz.

[5] Ce mot n’existe pas en français : un hasard ? La traduction du mot anglais accountability finira bien par être officialisée. Avec une telle séparation, les erreurs de conception ne peuvent être mêlées aux erreurs d’exécution et les puissances de conception et de réalisation peuvent être libérées.

[6] Parfois même quand l’administration multiplie les preuves de sa sincérité, le citoyen refuse de s’y laisser prendre.

[7] Le 18 juin 2013, les chefs d’État du G8 ont adopté et signé une Charte du G8 pour l’ouverture des données publiques. Elle reconnait que l’accès libre aux données publiques et leur réutilisation gratuite sont d’une importance majeure pour la société et pour l’économie. En Afrique le Kenya et la Banque Africaine de développement sont pionniers.

[8] L’administration suédoise a séparé la fonction conception des programmes publics de celle de réalisation qu’elle a confiée à des agences. Les ministères fixent des objectifs, des agences publiques ou privées les réalisent, les comptes sont publics et l’évaluation est externe et non pas interne à un secteur ministériel.

Arezki DERGUINI
Bgayet le 11.01.2015

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